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最高检健全行刑衔接机制:解决“以罚代刑”“不刑不罚”现象

10月11日,最高人民检察院制发《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》(以下简称《行刑衔接工作规定》),拟进一步健全行刑衔接机制,规范监督方式,借此解决“以罚代刑”“不刑不罚”等现象。
行刑衔接是行政执法与刑事司法相衔接的简称,实践中,行刑衔接的重点多在民生领域,是行政执法部门、司法机关乃至社会各界共同关注的一项工作。
今年6月,中共中央印发了《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》,这一意见对健全行政执法和刑事司法衔接机制,完善检察机关与相关部门信息共享、案情通报、案件移送制度提出了明确要求。
最高人民检察院副检察长杨春雷介绍,过去,检察机关开展行刑衔接工作取得了一定成绩,但也面临一些问题:“以罚代刑”“不刑不罚”现象依然存在;检察监督手段单一,有的单位或者个人对检察监督不支持、不理解;有的地方检察机关就是否继续对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件予以监督存有疑惑,工作积极性不足等等。
据通报,近年来,在行刑衔接领域,最高检会同有关部门出台了系列文件,开展了多次专项监督,办理了一批有影响力的案件,积累了很好的经验。
“此次《行刑衔接工作规定》的出台,有利于及时总结既有经验,进一步形成监督合力,实现双赢多赢共赢。”杨春雷介绍,《行刑衔接工作规定》共十七条。主要有以下内容:一是确定检察机关开展行刑衔接工作的基本原则,即严格依法、准确及时,加强与监察机关、公安机关、司法行政机关和行政执法机关的协调配合。
二是在内容上突出双向衔接并规定启动情形。正向衔接的启动情形有:人民检察院主动审查;行政执法机关建议启动监督;人民群众举报。反向衔接的启动情形是人民检察院在拟作出不起诉决定的同时,依法审查是否需要对被不起诉人给予行政处罚。
三是明确监督方式。人民检察院对于行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件开展监督和对需予以行政处罚的不起诉案件移送有关主管机关处理的,都应当提出检察意见。人民检察院提出检察意见,应当向本级行政执法机关或者同级有关主管机关提出。对需要跨级、异地提出检察意见的,也应当按照同级对应的原则处理。同时检察意见应当抄送同级司法行政机关。
四是增强检察意见刚性。对有关单位不答复、不处理的,检察机关可以将有关情况通报同级司法行政机关或者其上级机关。必要时可以报告同级党委、人大常委会,同时明确对不起诉案件的检察意见应当要求有关单位在两个月以内回复办理情况或者处理结果。
五是做好与监察机关配合衔接。人民检察院发现行政执法人员涉嫌职务违法、犯罪的,应当将案件线索移送监察机关处理。
六是细化衔接机制。包括:案件咨询机制,通报机制、信息平台共享机制。
值得关注的是,2020年8月,修订后的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》再次明确了检察机关对行政执法机关应当移送涉嫌犯罪案件而不移送的监督职责。
数据显示,2021年1至8月,全国检察机关建议行政执法机关移送涉嫌犯罪案件2706件,同比上升5.5%;行政执法机关已移送2390件,同比上升2.2%。
“本次印发《行刑衔接工作规定》,就是为了对检察机关今后如何开展此项工作提出进一步规范。”杨春雷说,对于不起诉案件需要给予行政处罚的,刑诉法第177条已明确规定应当提出检察意见。而对于行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的检察监督应当采取何种方式,实践中则认识不一。
澎湃新闻注意到,《人民检察院刑事诉讼规则》第557条第3款明确规定,对此种情况应当提出检察意见。《行刑衔接工作规定》对此做了进一步明确:无论行政执法与刑事司法正向衔接,还是刑事司法与行政执法反向衔接,监督方式均为制发检察意见书;如果发现存在需要完善规章制度等共性问题的,则应提出检察建议。
值得一提的是,政府机构改革后,司法行政机关承担了原政府法制办的职能,在行刑衔接工作中也发挥了重要作用。
为此,《行刑衔接工作规定》突出了司法行政机关的作用,在第二条基本原则中提出加强与司法行政机关的协调配合;第七条、第八条中要求检察机关向有关单位提出检察意见时,应当抄送同级司法行政机关;第十一条规定有关单位在规定的期限内不回复或者不处理的,检察机关可以将有关情况通报同级司法行政机关;第十六条要求检察机关配合司法行政机关建设信息共享平台。
杨春雷还直言,过去实践中确实存在个别执法人员消极应对检察监督,导致违法行为人长期逍遥法外,群众反映强烈的现象。
针对这些现象,《行刑衔接工作规定》进一步明确:一是对有关单位不答复、不处理的,检察机关可以将有关情况通报同级司法行政机关或者其上级机关,必要时可以报告同级党委、人大常委会。二是增加了不起诉案件检察意见回复时限,避免一送了之,要求有关单位自收到检察意见书之日起两个月以内书面回复处理结果或者办理进展;情况紧急的,根据案件实际确定回复期限。
此外,执法司法机关配合不足、沟通机制不完善,也是行刑衔接工作开展的短板之一。
基于此,《行刑衔接工作规定》对建立案件咨询机制、定期向有关单位通报工作情况、配合司法行政机关建设信息平台等提出明确要求。已接入信息平台的检察院,要在作出案件相关决定的七日内录入信息;尚未接入信息平台的检察院,应当及时通报有关案件信息。
杨春雷强调,《行刑衔接工作规定》与现行的其他会签文件并行不悖,共同构成行政执法与刑事司法衔接的规范性文件体系。涉及各部门相互配合、相互衔接等具体问题,可以继续适用既有会签文件的规定。

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